Uma pesquisa que analisa os gastos das três instâncias de governo no financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS) alerta para os impactos do crescimento da transferência de recursos federais por emendas parlamentares no orçamento da saúde. Publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), o estudo “Financiamento das ações e serviços públicos de saúde no Brasil: um retrato das desigualdades regionais do período 2010-2022” destaca também as repercussões negativas da Emenda Constitucional nº 95/2016 (“Teto de Gastos”) sobre o orçamento da área social e da saúde, bem como os efeitos das medidas de enfrentamento à pandemia de Covid-19 para o financiamento público do sistema.

Os autores Sergio Piola e Fabiola Vieira tomam como base o período de 2010 a 2022 para avaliar o comportamento dos gastos com ações e serviços públicos de saúde realizados pela União, estados, Distrito Federal (DF) e municípios. Os resultados mostram que o montante cresceu 26,6% entre 2010 (R$ 280,9 bilhões) e 2019 (R$ 355,8 bilhões) e registrou um aumento atípico em 2020 e 2021, por conta dos investimentos para enfrentar a pandemia. O volume, segundo os pesquisadores, está longe de alcançar um patamar de gasto público compatível com a média dos países de renda média e alta.

É importante destacar que excluídos os recursos das medidas provisórias de combate à Covid-19, a perda para o orçamento do SUS entre 2018 e 2022 foi de R$ 70,4 bilhões – R$ 46,2 bilhões somente em 2022. Já em 2023, após a Lei Complementar 200/2023, que revogou o teto de gastos e instituiu o novo regime fiscal, houve uma redução de RS 10,3 bilhões no piso federal da saúde. Para os autores, tudo indica que “a sobrevivência dos limites mínimos de aplicação para saúde e educação no orçamento federal deva ser contestada já na preparação do orçamento para 2025”.

Um dado importante apresentado no estudo é que, em 2010, a parcela da União correspondia a 44,2% do gasto total com ações e serviços públicos de saúde, enquanto estados, DF e municípios tinham 55,8% de participação. No pós-pandemia, em 2022, a contribuição da União ficou em 37,5%, enquanto os outros entes federativos tiveram aporte de 62,4%. Ou seja, o financiamento do SUS tem se mostrado cada vez mais dependente dos estados, Distrito Federal e municípios.

A pesquisa indica ainda a evolução e distribuição regionalizada dos gastos totais em saúde, especificando as diferentes esferas de governo, com ênfase na regionalização dos investimentos federais. A distribuição aponta que as regiões Norte e Sul receberam, respectivamente, os menores e os maiores valores per capita no período de 2010 a 2022. Além disso, o Nordeste (desde 2016) e o Centro-Oeste (a partir de 2019) ultrapassaram o Sudeste no ranking de valores, por habitante, do gasto federal regionalizado.

Crescimento de emendas parlamentares gera preocupação

A investigação aponta que, desde 2016, as emendas parlamentares (EPs) têm ganhado importância no orçamento federal da saúde, representando 7,1% (2016), 10,1% (2019) e 9,9% (2022) do orçamento com ações e serviços públicos de saúde do Ministério da Saúde. Esse fato pode ser notado tanto pelo aumento do limite global para emendas individuais (de 1,2% para 2,0% da Receita Corrente Líquida), quanto pela ampliação de recursos alocados por emendas de bancada e, especialmente, por emendas de relator.

O crescente volume de recursos envolvidos nessa modalidade de alocação preocupa os pesquisadores por estar pautada em parâmetros político-parlamentares que nem sempre são compatíveis com os requisitos técnicos, nem levam em consideração o planejamento em saúde, além de não se basear em critérios de equidade na distribuição entre as instâncias federadas às quais se destinam. “O aumento do valor transferido via EPs, em períodos de recursos limitados, pode criar problemas de financiamento na manutenção dos sistemas locais e desprestígio das atividades compartilhadas de planejamento e programação do sistema”, alertam.

Outro aspecto destacado é o elevado montante de recursos do Ministério da Saúde alocado por emendas parlamentares que tem sido destinado para a Atenção Primária à Saúde (APS), o que acaba criando desequilíbrios no financiamento dos serviços, a partir do orçamento disponível. “Os recursos da União para a saúde tendem a manter-se sem crescimento significativo, e, como decorrência, o MS apresenta a tendência de perder cada vez mais seu poder de estimular as políticas prioritárias do sistema, uma vez que, com o aumento do espaço das emendas parlamentares no orçamento federal da saúde, há perda do poder discricionário do MS”, adverte a pesquisa.

Diante do necessário enfrentamento das desigualdades no financiamento das ações e serviços de saúde, o estudo traz uma série de recomendações, entre elas o maior aprimoramento na indução da aplicação de recursos por emendas parlamentares, considerando a forma de organização do SUS e uma relação mais adequada da partilha entre despesas de custeio e de capital. “Assim, uma parte mais substancial das emendas poderia ser direcionada a investimentos em determinados municípios, levando-se em conta o recorte da regionalização do SUS. Para tanto, faz-se necessária a elaboração de um plano de investimentos e de um mapa que sinalize aos parlamentares as localidades e as áreas prioritárias para a alocação de recursos”, sugerem.

As medidas recomendadas incluem ainda a adoção de critérios diferentes para destinação de recursos para custeio e investimento no SUS, com a elaboração de um plano de investimento que leve em conta o desenho regional da saúde e a necessidade de ampliação da capacidade instalada em regiões e macrorregiões de saúde do Brasil; e a implementação de um método de atribuição equitativa dos valores, considerando os preceitos da Lei Complementar 141/2012 para divisão dos recursos federais.

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