Ano 2 • Edição nº 6 • Julho/Agosto 2016
 

Prezados leitores e leitoras,

A sexta edição do boletim informativo do Observatório de Análise Política em Saúde (OAPS) e do Centro de Documentação Virtual (CDV) traz como tema central a Previdência Social. A origem da ideia de rombo da Previdência, a proposta de reforma e as mudanças na gestão do setor são algumas das questões discutidas neste espaço. Para tratar o tema, foram entrevistados os pesquisadores Eduardo Fagnani e Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna, ambos com longa trajetória de debate e publicação de trabalhos sobre o assunto.

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Boa leitura!

 

Previdência Social


Em 2016, mais uma reforma da Previdência Social tem sido discutida no país. Pouco tempo após assumir como presidente interino, Michel Temer (PDMB) criou um grupo de trabalho para discutir alterações nas regras previdenciárias. O rombo na Previdência, com previsão de R$ 146,3 bilhões em 2016 e aumento para R$ 183 bilhões em 2017, é alardeado para justificar outra reforma no país e a adoção de regras mais duras, como aumento da idade mínima para aposentadoria e instituição de um regime único para trabalhadores/as do setor público e privado. Mesmo antes da formulação do projeto que será enviado ao Congresso, a reforma tem gerado reação de movimentos sindicais, entidades e pesquisadores/as. Além de contra-argumentar medidas e premissas específicas do governo, as análises vão de encontro ao cerne da justificativa central: não há rombo.

Rombo da Previdência x contabilização inconstitucional

O orçamento da Seguridade Social – sistema de proteção social do qual fazem parte Previdência, Saúde e Assistência Social – está descrito no artigo 195 da Constituição Federal. Ele é tripartite: trabalhadores/as, empresários e governo devem financiar a Seguridade e, consequentemente, a Previdência. "Um conjunto de fontes próprias, exclusivas e dotadas de uma pluralidade de incidência. Copiamos o modelo tripartite clássico", explica Eduardo Fagnani, Doutor em Ciência Econômica e professor da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).

Ainda que falar de Previdência Social signifique falar também de Seguridade, na prática, na organização e no financiamento, ambas estão separadas. "As premissas constitucionais não foram cumpridas. Nem a da montagem do sistema de seguridade e muito menos a do financiamento compartilhado das áreas que comporiam o sistema", afirma Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna, professora aposentada da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), para quem o Sistema de Seguridade Social começou a ser desmontado com a aprovação das leis orgânicas – da Saúde (1990), Previdência Social (1991) e Assistência Social (1993) – em vez de uma única Lei Orgânica da Seguridade.

Ainda segundo Werneck, emendas posteriores funcionaram como uma armadilha para a Previdência. "Os benefícios ditos previdenciários (aposentadorias urbanas e rurais, pensões, benefícios acidentários, e outros) só podem ser pagos com receitas advindas de contribuições de empregados e empregadores. Posto que, pela nova legislação, somente tais receitas são arrecadadas pelo INSS [Instituto Nacional do Seguro Social] para compor o fundo da Previdência; as demais são arrecadadas pela Receita Federal. Essa é a falácia do rombo da Previdência. Argumenta-se que o Tesouro é ‘forçado’ a cobrir o déficit previdenciário com seus próprios recursos quando, na verdade, ele o faz com recursos da Seguridade, que são, pela Lei Maior, recursos da Previdência, uma vez que ela é parte da Seguridade. É só verificar os quantitativos arrecadados e repassados", explica.

A Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Anfip) tem realizado estudos apresentando o orçamento da Seguridade Social, segundo as determinações da Constituição Federal, que mostram que a Seguridade, logo a Previdência, é superavitária. Em 2013, houve superávit de R$ 76,2 bilhões. Em 2014, dados mais recentes, o superávit foi de R$ 53,9 bilhões – receitas e despesas foram, respectivamente, R$ 686,1 bilhões e R$ 632,2 bilhões. (Confira os relatórios de 2014 e 2013).

Disputa social

Coordenador da Plataforma Política Social, Fagnani acredita que as conquistas sociais garantidas pelo movimento popular na Constituição de 88 jamais foram aceitas por alguns segmentos da sociedade, que apontam os gastos sociais assegurados constitucionalmente como o principal fator de desestabilização do equilíbrio fiscal. Para estes setores, a solução para a estabilidade da dívida pública passa, necessariamente, pela revisão do pacto social da democratização. Assim, difunde-se a Previdência Social como causa de problemas nas contas públicas e a tentativa de recuperação de recursos é feita com o descumprimento de dispositivos constitucionais e a construção de mitos sobre o rombo. "Esta deterioração das contas públicas é funcional para a implantação do projeto ultraliberal, pois, ‘não existem alternativas’ senão a ‘responsabilidade fiscal’ que implica em cortes severos nas políticas sociais", afirma.

Maria Lucia Werneck acredita que a reforma da Previdência em formatação pelo governo interino "não tem o menor compromisso com o enfrentamento dos desafios que virão, no médio e no longo prazo, para a Previdência Social e para o Sistema de Seguridade Social. Está também longe de resolver os problemas fiscais do Estado brasileiro. Seu objetivo é ‘mostrar serviço’ para o mercado e para as agências internacionais de crédito e de monitoramento de riscos". Para a pesquisadora, cortes em benefícios com valores próximos ao do salário mínimo são "figuração simbólica, que desacredita a Previdência Social junto à população e abre espaço para a previdência privada".

Incorporação da Previdência à Fazenda: jabuticaba ou abacaxi?

Em maio deste ano o governo interino de Michel Temer decidiu incorporar o Ministério da Previdência à pasta da Fazenda, com a criação da Secretaria de Previdência Social, submetida ao Ministério da Fazenda e sob o comando do economista Marcelo Abi-Ramia Caetano. A partir da Medida Provisória (MP) 726, de 12/05/16, o Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTPS) passou a ser somente Ministério do Trabalho. A decisão provocou uma onda de críticas e protestos.

Mais de 40 emendas parlamentares foram apresentadas à Câmara e ao Senado, a Frente Parlamentar Mista em Defesa da Previdência Social foi relançada e entidades como a Associação Nacional dos Servidores da Previdência e da Seguridade Social (Anasps), Confederação Brasileira dos Aposentados e Pensionistas (Cobap), Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Anfip), Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário (IBDP) e Associação Nacional dos Médicos Peritos (ANMP) se manifestaram contra a extinção do Ministério.

A nova configuração causou estranheza e também foi alvo de críticas por parte de pesquisadores que estudam Previdência e Seguridade Social. Para o Doutor em Ciência Econômica, Eduardo Fagnani, "trata-se de uma nova jabuticaba". "Não existe em nenhum lugar do planeta. Talvez, foram buscar inspiração com extraterrestes. Como dissemos na Cartilha do Sindicato dos Bancários, que recomendo ampla divulgação, ao fundir o Ministério da Fazenda com o Ministério da Previdência Social, o governo federal deixou claro que não precisa mais de intermediários. Não há mais sequer a necessidade de um ministro ou Ministério da Previdência Social. A própria Fazenda vai tentar completar o serviço que as elites endinheiradas vêm tentando desde a promulgação da Constituição de 1988. O objetivo é recapturar cerca de 8% do PIB que foi conquistado pela maioria da população", avaliou.

Para Maria Lucia Werneck, a Medida Provisória (MP) 726/2016 "não apenas derrogou o estatuto ministerial da Previdência. Promoveu, de fato, seu esquartejamento". Entre as mudanças estão a transferência da estrutura administrativa da Previdência do MTPS para a Fazenda; a transferência da Dataprev e do Conselho Nacional de Previdência Social, que passou a se chamar Conselho Nacional de Previdência (o "Social" foi eliminado); a transferência do INSS e do Conselho de Recursos da Previdência Social, que passou a se chamar Conselho de Recursos do Seguro Social, para o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), transformado em Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário.

"Essas alterações não são triviais. Quebram a rotina institucional do órgão, segmentam o espírito de corpo dos servidores de carreira e, sobretudo, obscurecem o caráter social da Previdência (agora ela está oficialmente ligada à ‘área econômica’), facilitando o caminho para reformas mais ao gosto do mercado – aquelas que precisarão de emendas constitucionais –, como a desvinculação do piso dos benefícios ao salário mínimo. No entanto, essas medidas passam quase desapercebidas pela maioria das pessoas. A mídia as trata como parte da redução do número de ministérios, vendida aos leigos como urgente para o ajuste fiscal", avalia Maria Lucia Werneck.

Ela relembra que o Ministério da Previdência Social foi criado em 1974, como Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), e extinto em 1990, quando o presidente Fernando Collor realocou a Previdência no Ministério do Trabalho. Em 1995 o presidente Fernando Henrique Cardoso recriou o MPAS e, em 2003, Lula completou a setorialização da seguridade social, subdividindo-o em Ministério da Previdência Social (MPS) e Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), no qual foi alojada a Assistência Social. Em novembro de 2015, a então presidenta Dilma Rousseff fundiu o MPS com o Ministério do Trabalho, que passou a chamar-se Ministério do Trabalho e Previdência Social.

A professora alerta que "mudanças administrativas (ou que se apresentam enquanto tal), como a ocorrida recentemente no Brasil, não são facilmente perceptíveis e, menos ainda, comparáveis. As estruturas de administração e governança variam bastante de país para país. Assim, é difícil afirmar que a subordinação da Previdência Social à Fazenda represente uma jabuticaba, embora não seja improvável que seu esquartejamento configure, ao menos, um abacaxi tropical". E complementa: "A discussão é perversa e intencionalmente conduzida para supostas iniquidades do sistema (aposentadorias precoces, benefícios milionários, bondades indevidas) e para a antecipação de catástrofes incertas, do tipo insolvência do Estado (que só valeria, claro, para o pagamento das aposentadorias e pensões públicas)".

Experiências internacionais

Maria Lucia Werneck conta que, em 2007, o Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais (CSIS), nos Estados Unidos, anunciou, com números e argumentos, que os sistemas previdenciários alemão, espanhol e italiano faliriam em dez anos, tornando-se incapazes de honrar o pagamento de aposentadorias e pensões. "Os dez anos se passaram e aposentados e pensionistas continuam a receber seus proventos. Reformas pontuais têm sido introduzidas, com efeito, em todos os países. Em geral, com muita negociação e vários atritos (protestos e greves na França, por exemplo). Em geral, também, voltadas para a elevação da idade mínima para solicitação de aposentadorias, mudanças nos cálculos dos valores dos benefícios e introdução de critérios mais rígidos de elegibilidade", explica.

Na Inglaterra, exemplifica, reformas mercadorizantes foram progressivamente inseridas no sistema de bem-estar social a partir do governo de Margaret Thatcher. E, desde 2012, está em curso uma reforma do Civil Service – a administração pública – com supressão de órgãos e centralização de ações. "De certo, a Fazenda e o Tesouro adquiriram maiores poderes decisórios. Mas a eliminação na estrutura institucional de um ministério especificamente destinado a administrar benefícios previdenciários não ocorreu. Como não parece ter ocorrido, pelas informações disponíveis, em qualquer país do que se costuma identificar como primeiro mundo", afirma.

Maria Lucia alerta que é importante investigar mais a fundo as trajetórias recentes nas estruturas administrativas dos sistemas de seguridade social, já que alterações aparentemente superficiais, e/ou sob pretexto da eficiência na gestão, podem ter introduzido modificações de peso nas relações de poder subjacentes à tensa convivência entre economia de mercado e justiça social. "Mesmo que a originalidade do esquartejamento da previdência social brasileira possa ser contestada em comparações internacionais, a reforma ministerial do governo interino contém, em si, graves consequências. Trata-se de uma ameaça real – e não de mera figuração – aos direitos sociais duramente conquistados no país. Mais um golpe (mortal?) na concepção de Seguridade Social estabelecida pela Constituição de 88", critica.
 
 
 
Entrevista com Eduardo Fagnani
Economista, Mestre em Ciência Política pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e Doutor em Ciência Econômica também pela Unicamp, Eduardo Fagnani é coordenador da Plataforma Política Social - Agenda para o Desenvolvimento. Também atua como professor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP) e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho (CESIT/IE-UNICAMP).

Observatório de Análise Política em Saúde: "Déficit da Previdência cresce 150%". "Rombo na Previdência pode passar de R$ 260 bilhões". "Governo dobra projeção para rombo da Previdência em 2017". "Aposentadorias a trabalhadores rurais agravam rombo da Previdência". "Rombo da Previdência aumenta 77% no ano". Jornais e portais de notícias estão repletos de manchetes sobre crescimento do déficit e rombo da Previdência. Por outro lado, você é categórico ao afirmar em artigos e entrevistas que "a Previdência Social não tem déficit". Há uma campanha de demonização da Previdência? Quais os interesses por trás dela?

Eduardo Fagnani: A recessão iniciada pela irresponsável aventura das políticas econômicas de "austeridade" adotadas a partir de 2015 – certamente, o maior erro de Dilma Rousseff –, foi funcional para insuflar as ações antidemocráticas e ampliar a crise política. O golpe contra a democracia, combinado com a recessão, são funcionais para a radicalização do projeto ultraliberal na economia, nos direitos trabalhistas e na cidadania social. A brutal queda do PIB [Produto Interno Bruto] de 3,5% (2015 e, provavelmente, 2016) elide as receitas governamentais (caem mais que o corte nas despesas) e torna sempre distante o objetivo do ajuste fiscal das contas primárias (não financeiras). Ao mesmo tempo, taxas de juros sem paralelo na experiência internacional ampliam as despesas financeiras e impõem novos ciclos de cortes de despesas correntes e investimento para cobrir o crescente endividamento financeiro.

Esta deterioração das contas públicas é funcional para a implantação do projeto ultraliberal, pois, "não existem alternativas" senão a "responsabilidade fiscal" que implica em cortes severos nas políticas sociais.

A ampliação da DRU [Desvinculação de Receitas da União] de 20% para 30%, o fim das vinculações de receitas para saúde e educação e o teto para despesas por vinte anos (PEC 241/2016) – que, em uma década, poderá rebaixar os gastos sociais em mais de 40% – são medidas aprovadas (DRU) ou que tramitam no Congresso.

O Projeto TEMER-MEIRELES é destruir o Estado Social, construído a partir de 1988, e implantar o Estado Mínimo Liberal. Políticas sociais pobres para os pobres eleitos pelos organismos internacionais (US$ 1 por dia). Os "não pobres" que vão comprar serviços sociais no mercado.

Construções ideológicas sentenciam que as "despesas obrigatórias" (gastos sociais assegurados pela Carta de 1988) são o principal desestabilizador do equilíbrio fiscal. Afirmam que sem a "revisão do pacto social da democratização" não haverá solução para a estabilidade da dívida pública. Em última instância, sentenciam que "as demandas sociais da democracia não cabem no orçamento".

Na realidade, trata-se de mais uma etapa do longo processo de ataque às conquistas sociais de 1988, iniciado antes mesmo que a Constituição da República saísse da gráfica do Congresso Nacional. Esses segmentos jamais aceitaram a vitória do movimento popular em 1988, mesmo se tratando apenas de garantir direitos sociais elementares para a construção de uma sociedade democrática e justa. Em última instância, o que sempre esteve em jogo é que o poder econômico jamais aceitou que movimento social capturasse parcela do orçamento do Governo Federal (cerca de 10% do PIB), a maior parte concentrada na Previdência Social (8% do PIB). A disputa pelo orçamento é uma das faces da luta de classes.

Essa é a razão pela qual desde 1988 a Previdência Social passou a ser vista como a causa central do desequilíbrio das contas públicas. Recapturar esses recursos passou a ser tarefa obstinada. O vale tudo implicou desde o descumprimento de dispositivos constitucionais até a construção de mitos (déficit, ausência de idade mínima, regras generosas, entre outros) dirigidos ao senso comum por obra da picaretagem intelectual de especialistas orgânicos ao capital financeiro. Trata-se de uma obstinada campanha ideológica difundida há quase 30 anos com o propósito de "demonizar" a Previdência Social (o maior gasto social relativo) para suprimir direitos e recapturar os recursos.

Todas essas mentiras são contestadas na cartilha "Entender e Defender a Previdência Social", elaborada em conjunto com o economista João Sicsú (UFRJ), a pedido do Sindicato dos Bancários de São Paulo.

Observatório de Análise Política em Saúde: A origem da ideia de uma previdência deficitária está no descumprimento do mecanismo de financiamento tripartite estabelecido pela Constituição? Quais os principais argumentos para contrapor a tese da inviabilidade financeira da Previdência Social?

Eduardo Fagnani: Desde Otto von Bismarck-Schönhausen, o "chanceler de ferro" da Alemanha do século XIX, a Seguridade Social é financiada pelo clássico modelo tripartite: empregadores, trabalhadores e a sociedade, por meio da contribuição do Estado. Dados da EUROSTAT [Gabinete de Estatísticas da União Europeia] mostram que, para um conjunto de 15 países europeus, em 2015, a participação relativa dos empregadores, dos trabalhadores e do Estado para o financiamento da Seguridade era, respectivamente, de 32,3%, 18,0% e 45,0% (outras receitas totalizavam 4,7%). Portanto, quase a metade do financiamento foi aportada pelo Estado. Na Dinamarca, a participação do Estado atingiu 75%.

Em relação ao PIB, essa participação relativa (média de 15 países) era, respectivamente, de 9,7%, 5,4% e 13,5%. Na Dinamarca, a participação do Estado atingiu 28,5% do PIB. Se, apesar de estar inscrita na Constituição, ela não fosse cumprida, o "rombo" da Seguridade Social na Dinamarca atingiria estratosféricos 28,5% do PIB. Algo como R$ 1,8 trilhão no Brasil. Mas nunca se ouviu falar em "rombo" da Previdência da Dinamarca, pois não se trata de uma república de bananas como aqui, onde inverdades são ditas porque a democracia e a cidadania social são corpos estranhos ao capitalismo brasileiro.

Os constituintes de 1988 não inventaram a roda. Copiaram o modelo de Bismarck do século XIX que foi amplamente difundido no século XX. Eles instituíram a Seguridade Social (artigo 194), integrada pelos setores da Saúde, Seguro-Desemprego, Assistência Social e Previdência Social rural e urbana. E para financiar a Seguridade Social os constituintes criaram o Orçamento da Seguridade Social (artigo 195), um conjunto de fontes próprias, exclusivas e dotadas de uma pluralidade de incidência. Copiamos o modelo tripartite clássico. As contribuições sociais pagas pelas empresas sobre a folha de salários, contribuições pagas pelos trabalhadores sobre seus rendimentos do trabalho e as contribuições do Estado, nas quais, além dos recursos fiscais, foram criadas duas novas contribuições: a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) e a Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), cobrada sobre o faturamento das empresas. Essas duas novas contribuições foram criadas para financiar os benefícios típicos da Seguridade Social (Previdência Rural, Benefício de Prestação Continuada e SUS, público, gratuito e universal).

Ocorre que os sucessivos governos desde 1989 jamais organizaram a Seguridade Social, tampouco apresentaram o Orçamento da Seguridade Social, como ordenam os dispositivos constitucionais. Mais grave: desde 1989, a área econômica não contabiliza a contribuição do governo para a Seguridade e para a Previdência Social. Passaram a "mão grande" nas novas fontes para financiar a dívida pública. Essa contabilização inconstitucional foi seguida por todos os governos, incluindo os governos do Partido dos Trabalhadores (PT). O Ministério da Previdência e os economistas-contadores liberais fazem uma conta rasa que exclui a contribuição do governo. Ao arrepio da Constituição, o sistema brasileiro seria uma "jabuticaba" (pois, somente existe aqui): apenas empregados e empregadores financiam a Previdência.

Alguns especialistas e instituições, como a ANFIP [Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil], tem desenvolvido esforço metodológico com o objetivo de apresentar o Orçamento da Seguridade Social segundo o que reza a Constituição da República. Esses estudos revelam que o Orçamento da Seguridade Social sempre foi superavitário.

Esses estudos demostram que a Seguridade é superavitária mesmo com a captura de R$ 60 bilhões da DRU (vai aumentar para R$ 100 bilhões, aproximadamente, com a majoração da alíquota de 20% para 30%) e com as isenções fiscais que retiraram R$ 120 bilhões das fontes de receitas constitucionais asseguradas à Seguridade Social em 2015.

Se a Previdência é parte da Seguridade Social e se o orçamento da Seguridade Social é superavitário, então de onde vem o suposto déficit? Trata-se, simplesmente, da parcela do governo que não é contabilizada.

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Entrevista: Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna
Professora aposentada da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna tem mestrado e doutorado pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro e foi decana do Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas (CCJE) de 2010 a 2014. Tem ampla trajetória de pesquisa em temas como seguridade social, política social, previdência social, planos de saúde e democracia.

Observatório de Análise Política em Saúde: A reforma da Previdência Social que está sendo formatada pelo presidente interino Michel Temer tem concentrado propostas que implicam cortes nas despesas com benefícios e não aumento ou recuperação de receitas. Como você avalia a proposta de mais uma reforma sem alocação de recursos fiscais do Estado à seguridade?

Maria Lucia Werneck: A questão (sobre a reforma da Previdência) não pode ser respondida sem que consideremos algumas dimensões que a envolvem:

1ª – A Previdência Social no Brasil é, de acordo com a Constituição Federal de 1988, parte de um Sistema de Seguridade Social, que engloba, além da Previdência, a Saúde e a Assistência Social. A Constituição estabeleceu, para o sistema de seguridade, uma cesta variada de receitas – impostos e contribuições –, alargando a base de financiamento vigente no modelo anterior, o SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social). O SINPAS já era um sistema, ou seja, um conjunto integrado de ações públicas para cobrir as áreas de previdência, saúde e assistência social. Além do relevante fato de terem sido formulados em regimes políticos antagônicos, as diferenças entre os dois sistemas, SINPAS e Seguridade Social, incluem, basicamente, o financiamento e o acesso. O financiamento de todas as ações do SINPAS era fundado nas contribuições de empregados e empregadores (e parte em recursos fiscais); o Sistema de Seguridade Social, conforme a Constituição, seria financiado pelas mesmas receitas e outras mais, com destaque para aquelas oriundas de COFINS - Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade Social (contribuição incidente sobre o faturamento das empresas) e CSLL - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (contribuição sobre o lucro líquido das empresas).

Estudos realizados anualmente pela ANFIP (Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil), extremamente rigorosos, mostram que, se a premissa constitucional fosse seguida, o volume de receitas arrecadado para a seguridade social seria, ano a ano, desde o início do milênio (quando as séries passaram a ser elaboradas), muito superior ao volume de despesas. Superávit da ordem de mais de R$ 63 bilhões em 2008, quase R$ 83 bilhões em 2012 e R$ 53.892 bilhões em 2014 (os dados para 2015 ainda não estão disponíveis).

Desse ponto de vista, portanto, não haveria necessidade de alocar mais recursos fiscais à seguridade. E como a Previdência Social é parte da Seguridade, a própria ideia de rombo da Previdência é uma falácia. A Seguridade Social banca, com folga, a Previdência, a Saúde e a Assistência social. O problema, porém, é que as premissas constitucionais não foram cumpridas. Nem a da montagem do sistema de seguridade e muito menos a do financiamento compartilhado das áreas que comporiam o sistema.

2ª – Essa é, assim, a segunda dimensão do problema: a fragmentação do Sistema de Seguridade Social e suas consequências para a Previdência Social. O sistema começou a ser desmontado em 1990, com a aprovação das chamadas leis orgânicas. Não houve Lei Orgânica da Seguridade e sim a Lei Orgânica da Saúde (1990), a Lei Orgânica da Previdência Social (1991), e a Lei Orgânica da Assistência Social (1993). Cada área foi aos poucos ganhando seu próprio ministério e recebendo seu quinhão (vinculado) das receitas constitucionalmente estabelecidas.

As emendas constitucionais de 1998 e 2004 confirmaram o desmonte da seguridade social, embora mantendo, na letra morta da Lei, o termo. Para a previdência foi uma ferina armadilha: os benefícios ditos previdenciários (aposentadorias urbanas e rurais, pensões, benefícios acidentários, e outros) só podem ser pagos com receitas advindas de contribuições de empregados e empregadores. Posto que, pela nova legislação, somente tais receitas são arrecadadas pelo INSS para compor o fundo da previdência; as demais são arrecadadas pela Receita Federal e vão para o Tesouro. Voltou-se a uma situação pré-SINPAS. Ora, se já naquela ocasião a conta não batia, mais apertada ficou com a expansão dos benefícios operada pela Constituição de 88. Mas exatamente para fazer face à justa expansão é que a Constituição ampliou, também, a base de arrecadação. Essa é a falácia do rombo da previdência. Argumenta-se que o Tesouro é "forçado" a cobrir o déficit previdenciário com seus próprios recursos quando, na verdade, ele o faz com recursos da seguridade, que são, pela Lei Maior, recursos da previdência, uma vez que ela é parte da seguridade. É só verificar os quantitativos arrecadados e repassados.

3ª – Há ainda, uma terceira dimensão: a dança das vinculações e desvinculações. Ao mesmo tempo em que a desconstrução da Seguridade introduziu a vinculação de parcelas das receitas estabelecidas pela Constituição a ações específicas desenvolvidas por cada uma das áreas que comporiam o sistema, foi criado um mecanismo de desvinculação das receitas da União. A DRU (Desvinculação das Receitas da União) é um mecanismo que vem, desde 1994, embora mudando de nome, permitindo a desvinculação de 20% das receitas de contribuições para uso exclusivo do governo federal. A desvinculação se dá porque contribuições, diversamente de impostos gerais, são sempre vinculadas a ações determinadas. A COFINS, a CSLL, a extinta CPMF foram criadas como contribuições para a Seguridade Social, por exemplo. O prazo de validade da DRU expirou no fim de 2015 e encontra-se na pauta do Congresso para reativação, com valor aumentado para 25%. Em 2005 foram "desvinculados" quase R$34 bilhões das contribuições vinculadas à Seguridade Social; em 2012, pouco mais de R$ 58 bilhões e em 2014, R$ 63,161 bilhões.

A dança das vinculações e desvinculações pode ser considerada parte de uma estratégia mais abrangente de retenção dos recursos da Seguridade Social. Ou seja, de uma estratégia de uso (indevido, mas com respaldo legal) dos recursos da Seguridade para outros fins. A DRU não incide diretamente sobre as contribuições "previdenciárias" (de empregados e empregadores), embora atinja a previdência de forma indireta ao reduzir as receitas da Seguridade. Já as renúncias fiscais e as desonerações tributárias o fazem explicitamente.

Muitos estudos têm demonstrado a evasão de recursos causada pelas renúncias fiscais na área da saúde, que funciona evidentemente como incentivo ao mercado de planos e seguros privados. Isso também ocorre com a previdência social, dado que o mesmo mecanismo de dedução de gastos com previdência privada funciona no imposto de renda da pessoa física. A sistemática das desonerações de tributos para setores industriais, porém, mais recente, operou uma adicional e significativa sangria de recursos da seguridade. Sobretudo, no que tange à Previdência Social, as desonerações que recaíram sobre a folha de pagamentos de empresas foram nocivas aos cofres do INSS. Ainda que a legislação tenha exigido a compensação pelas desonerações, os valores repassados não lograram cobrir as perdas sofridas. O documento Análise da Seguridade Social em 2014, produzido pela ANFIP e disponível no site da Associação, revela que em 2012, quando as desonerações começam a atuar, o valor de compensações não repassadas foi de cerca de R$5 bilhões. No ano analisado, 2014, esse valor alcançou R$12 bilhões.

Em resumo, acho que a reforma da Previdência que está sendo formatada pelo presidente interino não tem o menor compromisso com o enfrentamento dos desafios que virão, no médio e no longo prazo, para a previdência social e para o sistema de seguridade social. Está também longe de resolver os problemas fiscais do Estado brasileiro. Seu objetivo é "mostrar serviço" para o mercado e para as agências internacionais de crédito e de monitoramento de riscos. Para que servem cortes de benefícios cujos valores se situam majoritariamente em torno do salário mínimo? Figuração simbólica, que desacredita a previdência social junto à população e abre espaço para a previdência privada.

Quanto ao aumento ou recuperação das receitas, ainda que se configure como estratégia válida, a médio e longo prazo, repito, poderia, no momento, ser substituída por uma reivindicação simples e pragmática: respeito à Constituição.

Observatório de Análise Política em Saúde: No artigo "A viabilidade de um Sistema Universal de Saúde no Brasil", publicado na Plataforma Política Social em agosto de 2015, você afirma que a concepção de seguridade social envolve a desmercadorização dos direitos – o acesso do cidadão aos bens fundamentais se torna uma questão de direito que deve ser atendido pelo Estado, não há dependência do mercado. Nesse sentido, como você avalia as declarações do ministro interino da Saúde, Ricardo Barros, em defesa da criação de planos de saúde populares para aliviar os gastos do governo com o Sistema Único de Saúde (SUS)?

Maria Lucia Werneck: As declarações do ministro interino da Saúde têm a mesma natureza: fazem parte de uma encenação destinada a "mostrar serviço". Só que, no caso, a figuração é inconsistente e até mesmo contraproducente. O mercado de planos e seguros privados de saúde está satisfeito com os incentivos que tem, com as regras em vigor, com as nomeações para a presidência da ANS [Agência Nacional de Saúde Suplementar], e com o SUS para pobres. Não creio que esteja interessado numa concorrência com planos de saúde populares. Aliás, planos populares já existem e, como se sabe, são de resolutividade baixíssima. E quem bancaria esses novos planos? O Estado? É claro que se trata de pura figuração. Penso que não se deve dar crédito às declarações do interino. Mas, de todo modo, elas remetem à questão da desmercadorização. Ou, ao contrário, da mercadorização.

A concepção de Seguridade Social, tal como formulada pela socialdemocracia europeia nos anos 40 do século passado, e implementada por vários países desde então, tem efetivamente um componente potencialmente desmercadorizante. A desmercadorização, segundo autores que pesquisam o tema, significa que parcela importante dos bens necessários à reprodução da força de trabalho se encontra fora do mercado. Ou seja, parte do salário não precisa ser usada para o consumo de bens como saúde, educação, cuidado com crianças, transporte, e outros, ofertados pelo mercado de produtos. Significa também, numa vertente enfatizada por outro grupo de estudiosos, que o trabalhador assalariado passa a depender menos (ou até a não depender) do mercado de trabalho, vale dizer, da relação contratual de trabalho, para ter garantida sua sobrevivência.

A desmercadorização, porém, não decorre "naturalmente" do estabelecimento de direitos, nem ocorre de forma homogênea num dado sistema de seguridade social. Aqui, é preciso levar em conta que os sistemas de seguridade constituídos nos países desenvolvidos a partir da Segunda Guerra Mundial são muito diferentes uns dos outros. Em praticamente todos eles o chamado Estado de bem-estar social foi construído. Praticamente todos, no Ocidente, aderiram aos preceitos da Declaração dos Direitos Humanos divulgada pela ONU [Organização das Nações Unidas] em 1948, e incorporaram os direitos sociais recomendados pela OIT [Organização Internacional do Trabalho].

Não obstante, formas específicas de financiamento, de implementação, de gestão e de acesso a tais direitos foram instituídas pelos diversos países. Em alguns, como na Alemanha, substanciais benefícios são assegurados aos cidadãos, como direitos, em função de sua inserção na estrutura ocupacional. Tais direitos, portanto, dependem do mercado de trabalho e nesse sentido não são desmercadorizantes. Em outros, como é o caso dos EUA e, cada vez mais, da Inglaterra, certos direitos são associados a testes de meios, o que fortalece o mercado.

Sistemas universais em geral são mais desmercadorizantes, principalmente no que diz respeito à saúde. Todavia, o direito universal não garante necessariamente a desmercadorização, como se vê no Brasil. A desmercadorização depende de uma série de fatores, como a qualidade do serviço oferecido, a capacidade de incorporação das novas classes médias, alianças políticas que possam inibir incentivos governamentais à mercadorização, entre outros.

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