Ano 6 • Edição nº 27 • Janeiro/Fevereiro 2020
 

Prezados/as leitores e leitoras,


Com o objetivo de reduzir gastos públicos, três Propostas de Emenda à Constituição (PECs) foram elaboradas pela equipe econômica do governo de Jair Bolsonaro e apresentadas ao Congresso Nacional em novembro de 2019. Juntas, conformam o chamado “Plano Mais Brasil”, tema desta edição do boletim do Observatório de Análise Política em Saúde (OAPS). A iniciativa tem sido criticada por entidades e pesquisadores/as, que apontam repercussões como aumento da desigualdade, insegurança jurídica e violação de direitos fundamentais estabelecidos pela Constituição. Na saúde, o resultado seria transformar o subfinanciamento crônico em desfinanciamento.


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Boa leitura!

 

Plano Mais Brasil: o “redesenho do Estado brasileiro”

 

Em novembro de 2019, o presidente Jair Bolsonaro e o ministro da Economia, Paulo Guedes, apresentaram ao Senado um pacote de três Propostas de Emenda à Constituição (PECs) elaborado pela equipe econômica do governo. Intitulada como Plano Mais Brasil, a iniciativa é composta pelas PECs 186/2019 (PEC Emergencial), 187/2019 (PEC dos Fundos Públicos) e 188/2019 (PEC do Pacto Federativo). Segundo o governo, o objetivo é reformar o Estado brasileiro, revisar fundos públicos, alterar as regras do Pacto Federativo e reduzir gastos obrigatórios diante da previsão de um rombo orçamentário de R$ 80 bilhões em 2020.


No site do Ministério da Economia, o Mais Brasil é apresentado como “uma ampla e decisiva agenda de transformação do Estado”. Em apresentação divulgada no mesmo site, a “transformação do Estado” é detalhada a partir de oito capítulos, que incluem um novo marco institucional da Ordem Fiscal, plano de fortalecimento dos Estados e da Federação, desvinculação de fundos públicos, reforma tributária e privatizações.


Os impactos das três PECs incluiriam o aumento de investimento público e a diminuição da dívida (R$ 400 bilhões da União para estados e municípios em 15 anos) e a pavimentação do “caminho para o crescimento sustentável”, com o Brasil virando a “página do problema fiscal”, “expectativa de fortes fluxos de investimentos externos no setor produtivo e retomada do crescimento econômico e queda do desemprego”.


A proposta engloba a unificação dos pisos de investimentos em saúde e educação para União, Estados e Municípios, devendo somar pelo menos 40% (Municípios) e 37% (Estados). A divisão de percentuais para cada área ficaria sob responsabilidade dos entes federativos. Hoje, por conta da Emenda Constitucional 95 (Teto de Gastos), a Constituição determina que a União destine para os dois setores os mesmos recursos do ano anterior, atualizados pela inflação. O percentual mínimo para os Estados é de 12% (saúde) e 25% (educação) e, para os Municípios, de 15% (saúde) e 25% (educação) – valores corrigidos pela inflação do ano anterior.

 
 
 
Conheça as três PECs

 

PEC Emergencial

Como o nome diz, a PEC 186/2019 é considerada pelo governo a mais urgente, prioritária para aprovação pelo Congresso Nacional. Versão resumida da PEC do Pacto Federativo, institui mecanismos de ajuste fiscal para redução de despesas obrigatórias. A readequação do orçamento tem por objetivo atender duas regras: Teto de Gastos e Regra de Ouro. Enquanto a primeira, proposta e aprovada pelo governo de Michel Temer, em 2016, limita as despesas do governo com base nos gastos do ano anterior, corrigidos pela inflação; a segunda proíbe o governo de tomar empréstimos para pagar as despesas correntes, como o pagamento do salário de servidores. Em resumo, impõem limite de quanto o governo pode gastar e proíbem o endividamento para pagar as despesas obrigatórias.


Com propostas permanentes e temporárias – essas vigentes por dois anos –, a PEC abrange uma série de medidas. As permanentes abarcam a inclusão das despesas com pensionistas no limite de despesas com pessoal; e a previsão de uma lei complementar que defina indicadores de endividamento e a trajetória de convergência da dívida, de forma que esta fique em “patamares sustentáveis”. As temporárias entram em vigor automaticamente quando a União quebrar a regra de ouro. No caso de Estados, Municípios e o Distrito Federal, quando as despesas obrigatórias ultrapassarem 95% das receitas correntes. As medidas atingem em particular as despesas referentes ao pagamento de pessoal, custo diretamente relacionado a prestação de serviços à população.


Entre as vedações estão a criação de novas despesas obrigatórias; proibição de concessão de qualquer vantagem, aumento ou reajuste de remuneração de servidores (a exceção são aqueles cuja sentença judicial tenha transitado em julgado ou determinação legal seja decorrente de atos anteriores ao início de vigência da PEC); criação de cargo, emprego ou função ou alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; realização de concurso público. A PEC permite redução de até 25% da jornada de trabalho dos/as servidores/as, com adequação dos vencimentos, entre outros pontos. E veda a ampliação ou concessão de novos benefícios tributários e a renegociação de dívidas tributárias.


Sobre o valor economizado com a redução de despesas, 25% deve ser aplicado em obras públicas de infraestrutura. A PEC indica ainda como medida permanente a alocação de recursos em caso de excesso de arrecadação ou superávit financeiro: o pagamento das dívidas públicas.

 

PEC dos Fundos Públicos
A PEC 187/2019, iniciativa do líder do governo no Senado, Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE), propõe a extinção de quase todos os fundos públicos atualmente vigentes no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A medida vale para fundos criados até 31 de dezembro de 2016, que não sejam ratificados por lei complementar específica até o final do segundo exercício financeiro seguinte à promulgação da emenda: 2022, caso a promulgação ocorra este ano. Os fundos extintos terão seu patrimônio transferido para o respectivo ente federado ao qual se vinculava.


Em caso de aprovação da PEC, os fundos públicos passarão a ser instituídos apenas por meio de lei complementar. A proposta não atinge fundos previstos nas respectivas Constituições e Leis Orgânicas dos entes federados, bem como no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Ou seja, estariam preservados, por exemplo, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) e o Fundo Nacional de Saúde.


A PEC também revoga todos os dispositivos criados por leis e não previstos pela Constituição que vinculem receitas públicas aos fundos, permitindo que recursos acumulados com destinação específica sejam utilizados para outras finalidades. Segundo o texto original, na esfera da União a PEC acaba com 248 fundos e “permite a desvinculação imediata de um volume apurado como superávit financeiro da ordem de R$ 219 bilhões, que poderão ser utilizados na amortização da dívida pública da União”.

 

PEC do Pacto Federativo
A PEC 188/2019 prevê uma reestruturação de todo o pacto federativo brasileiro. Mas o que isso significa? O pacto federativo é o conjunto de dispositivos e normas constitucionais que dispõe sobre as obrigações financeiras, arrecadação de recursos e os campos de atuação de União, Estados e Municípios. Conhecida como “DDD” (“desindexar, desobrigar e desvincular”), a proposta altera as regras sobre como os entes federativos devem gastar recursos e impõe restrições a despesas não autorizadas.


De acordo com o texto original apresentado ao Senado, a sugestão é de um novo modelo fiscal, por meio da criação de instrumentos de ajuste fiscal que permitam a gestores/as adequar “sua realidade fiscal aos anseios da população”, além de conferir mais autonomia por meio da distribuição de recursos e suas alocações. Um dos principais objetivos, segundo seus proponentes, é “a flexibilização das despesas, devolvendo ao Parlamento o protagonismo sobre decisões orçamentárias da União, Estados e Municípios tanto dentro do exercício, desvinculando e desobrigando despesas, e ao longo do tempo através de desindexação”.


Estão previstos, entre outros pontos, a criação do Conselho Fiscal da República; fim do Plano Plurianual (PPA) e instituição dos orçamentos plurianuais; alteração no processo de distribuição dos recursos do pré-sal, que resultaria em R$ 400 bilhões a mais para Estados e Municípios em 15 anos; unificação dos gastos mínimos em educação e saúde; revisão de benefícios tributários a cada 4 anos; extinção de municípios com menos de 5 mil habitantes e arrecadação menor que 10% da receita total; fim da garantia federal às operações de crédito dos demais entes, a partir de 2026; e criação do Estado de Emergência Fiscal, com desindexação de despesas obrigatórias e mecanismos automáticos de redução de gastos.



Da inconstitucionalidade ao aumento da desigualdade

 

As proposições foram recebidas com críticas por especialistas e pesquisadores/as. Em texto publicado pouco após a apresentação das PECs pelo governo, Sonia Fleury afirmou que as propostas constitucionalizam o Estado de emergência fiscal permanente e rasgam a Constituição Federal de 1988. Para a cientista política e pesquisadora sênior do Centro de Estudos Estratégicos (CEE) da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), o atual governo inverte a lógica na qual a economia serviria à sociedade, que é colocada “a serviço de uma economia especulativa e financeirizada”. “Trata-se de um conjunto de propostas que visam à destruição do Estado de Bem-Estar Social contido no texto constitucional e sua substituição pela constitucionalização do Estado de Exceção Permanente”, critica.


A inconstitucionalidade do Plano Mais Brasil é apontada por docentes da área de Direito ao portal ConJur. Para Lenio Streck, o plano ataca a Constituição, torna o Executivo superpoderoso e interfere em outros poderes – “O governo parece que deu um passo perigoso, e talvez seja maior do que suas pernas alcancem”. Mesma avaliação faz o professor de Direito Constitucional da PUC-SP, Pedro Estevam Serrano, que aponta violação dos princípios da separação dos Poderes e do papel de guardião da Constituição exercido pelo Judiciário. “Se o Judiciário determina que se deve pagar, é porque o Direito determina o pagamento. Assim, não cabe ao legislador ordinário, que estabelece a lei orçamentária, e ao Executivo, que a executa por atividade administrativa, estabelecer limites ao cumprimento ou não de ordem judicial. A PEC é inconstitucional, pois ataca cláusulas pétreas da Constituição Federal”, afirma.


Em entrevista à Folha de S. Paulo, Fernando Scaff, professor de Direito Financeiro da USP, afirma que o pacote de PECs demonstra a ideia de construir “um país novo a partir do zero”: “É, a meu ver, a mais forte, intensa e audaciosa proposta já apresentada”. Ele afirma que, se aprovadas tal como estão, as PECs significariam redução de gastos sociais, aumento da desigualdade e insegurança jurídica.


No âmbito da saúde, para a sanitarista Lígia Bahia, docente da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), a unificação dos pisos para saúde e educação prevista na PEC do Pacto Federativo pode transformar o subfinanciamento crônico da saúde em desfinanciamento da área. Ao portal do IHU On-Line, Bahia afirma que a proposição “seria o corolário das mentiras que justificaram a EC 95 e a reforma da previdência. Ambas políticas foram justificadas com o argumento que poderia haver aumento dos recursos para a saúde e o que ocorreu foi o contrário. A economia se divorciou definitivamente dos problemas sociais. [...] Essa ameaça de ‘liberação’ das amarras do orçamento é o ponto máximo dessa ruptura onde haveria um orçamento extraído de impostos, taxas e contribuições que não dialoga com as necessidades sociais do país”.

 

“O financiamento do SUS dependeria exclusivamente da boa ou má vontade de cada governo e assim fica tudo ainda mais difícil. [...] Estados e principalmente municípios teriam que fazer das tripas coração para impedir o caos completo na saúde e possivelmente não conseguiriam evitar a deterioração radical dos serviços de saúde”, alerta a pesquisadora.


Para Erika Aragão, presidente da Associação Brasileira de Economia da Saúde (Abres) e coordenadora do eixo “Estudos e Pesquisas em Políticas de Ciência, Tecnologia e Inovação em Saúde” do OAPS, a unificação pode criar uma disputa entre saúde e educação. "Ao invés de se aliarem, vão ser setores antagônicos na briga por orçamento, duas áreas que são consideradas direito na Constituição de 1988", disse ao El País.


Em outubro, pesquisadores/as do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) publicaram o texto “Vinculação orçamentária do gasto em saúde no Brasil: resultados e argumentos a seu favor”. Elaborado por Fabiola Sulpino Vieira, Sergio Francisco Piola e Rodrigo Pucci de Sá e Benevides, o trabalho apresenta evidências – fatos, dados e conclusões de estudos técnico-científicos – e argumentos a favor da manutenção da vinculação orçamentária do gasto mínimo com saúde no Brasil. No documento, os autores exploraram questões como a importância social e econômica das ações e serviços de saúde, a necessidade fundamental da participação do Estado na saúde e a importância do SUS para a saúde no Brasil.

 

“Diante dos fatos apresentados neste texto, não há razão para crer que, com a desvinculação orçamentária e maior liberdade para a alocação de recursos, os governantes, especialmente das esferas federal e estadual, priorizarão a saúde. Se o esforço de destinação de recursos ao SUS por esses entes da Federação não foi muito além do piso (valor obrigatório), muitas vezes lançando mão de diversas manobras contábeis para atingi-lo, não é razoável supor que, na ausência de um impositivo constitucional, haverá uma reversão do comportamento a favor do sistema de saúde e da progressão das garantias de acesso a bens e a serviços à população”, alertam. Leia aqui a publicação.


A Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão (PFDC), do Ministério Público Federal, publicou nota técnica destacando riscos das três PECs. Segundo a procuradoria, enquanto a PEC Emergencial pode levar à deterioração na administração pública e na oferta de políticas e serviços na área ao atingir quem atua neles, a extinção dos fundos proposta pela PEC dos Fundos Públicos exige que os programas financiados pelos mesmos passem a ser viabilizados por outros instrumentos. O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), o Fundo de Terras e Reforma Agrária, o Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies) e o Fundo Nacional de Segurança Pública são alguns dos que podem ser atingidos.


Sobre a PEC do Pacto Federativo, “a que gera maior impacto em direitos sociais”, a nota ressalta que a mesma revoga artigos da Lei 12.351/2010, que definiu o Fundo Social do Pré-Sal e a destinação de 75% para a educação básica e 25% para a saúde de parte dos recursos financeiros pela exploração do petróleo e gás natural.



Como caminham as PECs

 

No início de fevereiro, na abertura dos trabalhos legislativos, o presidente Jair Bolsonaro avisou ao Congresso que o governo esperava aprovação rápida das propostas. Em seguida, a presidente da Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado, Simone Tebet (MDB – MS), afirmou que as matérias teriam prioridade no colegiado. Segundo o regimento do Congresso, PECs precisam ser aprovadas em dois turnos de votação na Câmara no Senado para, em seguida, serem promulgadas e entrarem em vigor – o fato da tramitação ter início no Senado foi considerado pelo assessor técnico da Câmara, Flávio Toneli Vaz, como uma “fraude do sistema legislativo” (leia aqui).


A PEC dos Fundos Públicos foi aprovada pela CCJ no dia 4 de março e será agora discutida pelo Plenário do Senado. As outras duas matérias estão sob análise da mesma Comissão: a Emergencial aguarda realização de audiência pública e a do Pacto Federativo aguarda parecer da relatoria.


Segundo o líder do governo no Senado, Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE), é possível que as três PECs sejam aprovadas na Casa até meados de abril. A agenda de votações, porém, tem como adversários os atritos e tensões entre Executivo e Legislativo, agravados por declarações do presidente da República em apoio a manifestações anti-Congresso, marcadas para 15 de março (leia aqui  e aqui).


Acompanhe aqui a tramitação de cada proposição:


PEC 186/2019 (PEC Emergencial)
PEC 187/2019 (PEC dos Fundos Públicos)
PEC 188/2019 (Pacto Federativo)


 
 
 
 
 
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